2013年，中国第一个自贸试验区——上海自贸区在浦东外高桥挂牌成立，28.78平方公里的综合保税区作为深化“改革开放的试验田”全部划转为自贸试验区，迎来了新一轮的经济爆发式增长。伴随着经济活动的频繁和深入，园区内各类商务楼宇的需求量也急剧增加，与之相关的治安管理和公共安全等问题也逐渐显现并成为社会热点，给治安管理工作带来了新课题、新难题。本文以自贸区综合保税区为例,浅谈经济园区内商务楼宇的治安管理。
       一、综合保税区内商务楼宇概况
       综合保税区作为上海自贸区的首个片区，经过多年的开发建设，园区内商务楼宇数量众多。据统计，至2019年7月，综合保税区内共开发使用的商务楼宇达42幢。其中纯商务楼宇23幢，商业住宅混合楼宇5幢，其他混合楼宇14幢，总建筑面积达到120余万平方米，入驻企业单位1181家。企业种类繁多，涉及贸易、化工、餐饮食品、科技、房产中介、服务、文化、教育、投资、实业、装饰、信息咨询、通讯电子、事务所等等,有外资、合资、国企、私企,一应俱全,不可胜举。
       二、商务楼宇治安管理面临的挑战
       （一）商务楼宇复杂多元带来多重社会风险
       1、规模越来越大。目前商务楼宇正向大型化方向发展，如保税区内的一些商务楼宇高达三四十层，建筑面积多达十多万平方米（如森兰美仑大厦，建筑面积达到13万多平方米）。商务楼宇建筑空间的大幅扩大，既极大地增加了企业单位自身的治安防范、人口管理、消防安全等公共安全风险，也使其内部一旦发生一些非正常事件，无论规模和范围多大，都有可能造成较大的社会影响力和社会风险，这对公安机关开展商务楼宇治安管理提出了更加高的要求。
       2、产权性质多样。目前商务楼宇产权，既有被业主买断的，也有被承租企业单位租赁的。楼宇性质既有纯商务办公楼宇、纯商业楼宇，也有商务、商业、民住等混合楼宇。随着共享经济的兴起，目前还出现了一种由承租人承租后再以工位或办公室为单位转租的共享办公楼宇，等等。产权性质的多样性，使得楼宇内部产权、使用权交叉重叠，直接导致了一些楼宇房屋债权纠纷案件增加的风险。
       3、业态分布广泛。商务楼宇内企业主要从事第三产业，既包括传统服务业，如住宿、餐饮、零售等业态，更多包括现代服务业，如金融服务、商业保险、流通贸易、广告咨询、专业服务、娱乐休闲、文化创意、文化教育等新崛起的业态，并且这些业态随着现代服务业的发展潜力巨大。
与发生在其他区域内社会风险相比，发生在商务楼宇内的各种社会风险，由于公安机关警力部署相对薄弱、控制能力相对较弱，加上商务楼宇大多建设在区域经济中心区域，风险要素集中复杂且隐蔽，人员密集且异质，所以，风险程度会更高、风险危害会更大。
       （二）现有治安管理手段难以有效管控商务楼宇
       1、对“量”的管控。公安部《租赁房屋治安管理规定》第六条规定：私有房屋出租的，出租人须持房屋所有权证或者其他合法证明、居民身份证、户口簿，向房屋所在地公安派出所申请登记；单位房屋出租的，出租人须持房屋所有权证、单位介绍信，到房屋所在地公安派出所申请登记，经审核符合本规定出租条件的，由出租人向公安派出所签订治安责任保证书。但实际情况是，商务楼宇出租人、出租单位、入驻企业单位并未全部及时到房屋所在地公安派出所进行登记，公安机关只能依靠楼宇物业部门来间接获取入驻企业单位的登记信息以及登记变动情况，从而失去了从源头上准确和及时获取入驻企业单位数量登记信息的可靠渠道。
       2、对“业”的管控。《租赁房屋治安管理规定》第三条规定：公安机关对租赁房屋实行治安管理，建立登记、安全检查等管理制度。但由于受到法定职责、警力部署、信息获取渠道、企业单位配合程度等条件限制，基层公安派出所实际上很难全面掌握商务楼宇内各家企业单位包括《营业执照》登记事项在内的完整信息，如负责人、经济成分、经营范围、经营方式、资金数额、从业人数、经营期限等。而对企业单位跨区域注册、跨区域经营的情况，更是难以掌握，这给基层派出所有效管理增加了很大的不确定性。
       3、对“态”的管控。目前商务楼宇入驻企业单位业态多样，尤其是金融服务、风险投资等业态较多，其中不乏一些不规范、不守法企业，甚至违法犯罪人员的混入。因为公安机关事先很难通过常规渠道全面获取相关企业的动态经营信息等，使得一旦有的企业发生资金链断裂，或者违法犯罪人员携款逃跑等情况，就会引发债主上门讨债，以及讨债无果后便到政府有关部门聚集维权等突发事件。对此，公安机关往往处于被动应付的尴尬境地。
       4、对“人”的管控。目前商务楼宇规模越来越大，内部员工也越来越多，并呈现以下特点：一是来源广泛。既有上海本地人，也有外省市人和外籍人。二是结构复杂。员工从事不同行业，具有不同专业背景，以年轻人居多。三是流动频繁。员工岗位经常发生变动，不断有人进入和离开各企业单位。四是潮汐变化。工作时段内人员聚集，下班后人去楼空。另外，由于企业单位在现有条件下无法查明每名员工的真实身份，所以不乏一些不良人员“沉淀”其中，这给公安机关和企业单位管理带来一定的难度。
       5、对“事”的管控。由于商务楼宇内企业单位经济主体、员工利益复杂多样，一旦利益关系处理不当，就会引发各种矛盾纠纷，有的甚至转变成治安案件和群体性事件。主要包括：一是企业内部员工之间的各种矛盾纠纷；二是企业单位与员工之间的劳资矛盾纠纷；三是企业单位与物业单位之间的租赁矛盾纠纷；四是企业单位与服务对象之间的矛盾纠纷，如金融服务企业与顾客之间的矛盾纠纷等。这些矛盾纠纷发生在楼宇内部，公安机关很难及时掌握相关信息，给提前预警和有效处置增加了较大的难度。
       （三）楼宇单位管理隐患带来公共安全风险。
       一些商务楼宇的业主、物业单位、入驻企业单位或对公共安全缺乏重视，或出于自身经济利益考量，往往在人防、物防、技防建设上投入不积极、不主动，存在诸多隐患。
       一是治安隐患。一些商务楼宇不符合安全管理要求，如未能配足安保人员，既有的安保人员也由于收入不高，责任心不强，对外来人员进入不严格登记检查，对楼宇公共区域不认真巡防检查，从而时常发生不法人员进入楼宇和入室盗窃案件。另外，一些楼宇智能化人脸识别系统、视频安防监控系统、入侵报警系统等技防设施安装不到位，既有的一些设施设备也不能做到及时维护和更新，故而不能对进出人员实行全面监控。
       二是消防隐患。一些商务楼宇，特别是商业和商务混合型的楼宇，消防基础工作薄弱，消防设施落后，如没有安装智能化的烟感、温感等消防设备，难以对火灾隐患做到早发现、早处置。一些物业单位、入驻企业单位员工大多没有接受消防安全培训，即使少有的消防演习也是走过场、摆摆秀，一旦发生火灾，将会造成严重损失。
       三是责任隐患。一些业主或物业单位常常在与入驻企业单位签订租赁合同或安全管理协议后，便将安全管理责任转嫁给入驻企业单位，推卸自己的责任；一些商务楼宇物业单位和入驻企业单位内保制度不健全、不规范，不经常对责任范围内的商务楼宇公共安全进行监督管理，安全管理责任不能得到有效落实。
       三、经济园区商务楼宇治安管理的探索实践
对于在商务楼宇治安管理工作中碰到的难点和挑战，自贸区公安分局结合区域特点，因地制宜的开展了探索和实践。具体可归纳为“建立一个体系、搭建一个平台、营造一种氛围”。
       （一）完善商务楼宇治安管理体系。保税区作为一个经济园区，在社会综合治理方面，政府部门的职能相对缺失和弱化。为此，自贸分局主动跨前、积极与自贸区管委会保税区管理局加强汇报沟通，取得保税区管理局的大力支持，建立了由保税区管理局牵头、公安部门负责、业主（物业）部门配合、企业单位参与的商务楼宇治安管理体系。
       1、保税区管理局。在商务楼宇管理体系中承担领导、组织、统筹、协调等关键角色。牵头公安、海关、工商、税务、执法大队、规建等部门，建立联席会议和信息通报等制度，挖掘各管理部门的资源优势，督促各条线落实管理措施，为加强商务楼宇管理提供支撑服务。
       2、公安机关。作为商务楼宇管理的主力军，通过严格管理执法来确保商务楼宇的良好治安秩序和公共安全，为商务楼宇企业单位开展正常经济活动提供保障服务，并在保税区管理局的牵头下，通过联席会议等形式，主动与海关、工商、金融、规建、物业等相关部门沟通、协调和联动，争取最大的支持和最佳的效果。
       3、业主（物业）单位。作为商务楼宇出租方和管理方，主动接受政府相关部门、公安机关等的指导和监督，落实商务楼宇管理的主体责任和相关管理措施。如在商务楼宇租赁过程中，通过自贸区分局制订的《物业保安公司报告责任清单》，将“四新六异常”（新租赁、新入驻、新装修、新开通；人员异常、车流异常、作息时间异常、水电煤使用异常、生活垃圾异常、办公环境异常）情况作为排查内容，主动对租赁企业单位的背景、资质、主营业务等开展严格审查和日常管理，发现违法犯罪隐患和现象及时向公安机关等部门举报，坚决杜绝涉嫌非法集资等企业单位落户。
       4、承租单位。作为从事经营等活动的承租企业单位，在自觉遵守相关法律法规和规章制度的基础上，自觉接受政府部门、公安机关、业主和物业单位的监管，并主动配合公安机关和物业等部门开展相关管理活动。
（二）建立商务楼宇“智慧平台”。对于商务楼宇的治安管理，应当融入“智慧公安”建设之中。根据《上海市推进智慧城市建设“十三五”规划》、《上海智慧公安建设五年规划（2018-2022）》，结合《关于上海市社会面智能安防建设的指导意见》的总体要求，自贸区分局探索建立商务楼宇“智慧平台”建设，通过提升科技含量，实现信息的智能获取、动态的智能监控。
       1、管控人员信息。人员信息准确和及时获取是商务楼宇管理的重中之重。一是静态监控。通过企业单位房屋租赁申请登记、实有单位信息采集等方法，采集从业人员信息，录入分局“警企在线”网络应用平台中，并与公安内部相关系统对接，实行人工或智能对比。二是动态监控。依托当前分局推进的园区智能安防“五微建设”（微中心、微卡口、微消防、微平台、微信群）项目，落实楼宇业主或管理部门在楼宇出入口安装人脸识别智能门禁系统，将出入门禁人员信息与在逃人员信息、违法犯罪人员信息等进行自动比对，发现相似度高的人员即安排民警跟踪并进行确认。通过静态和动态监控，对商务楼宇内的违法犯罪嫌疑人、需要关注的可能造成危害的重点人、正常人等身份进行识别分类、及时预警，以实现对商务楼宇各类人员的动态智能管控。
       2、管控单位信息。一是采集存量企业单位信息。结合“一标六实”工作，按照实有单位信息采集要求，采集包括单位机构信息、法定代表人（负责人）信息等内容。二是采集新建企业单位信息。要求各派出所在新建商务楼宇开始营业后一个月内，及时采集该单位机构信息、法定代表人（负责人）信息等。三是加强日常走访排查。依托分局组建的“金融风险排查协管员”队伍，开展日常对商务楼宇的走访和排查工作，对疑似金融网贷等公司强化甄别和掌控力度。
       3、管控业态信息。这里的业态主要是指商务楼宇内各企业单位的经营业务动态。通过保税区管理局“安全监管信息共享平台”，实现信息资源共享，及时准确掌握商务楼宇内各企业单位的经营性质、经营范围、银行贷款、资金运作、税务缴纳、守法程度等数据信息，为公安机关对不同企业单位实行分级管理创造条件。
       （三）营造商务楼宇社会治理氛围。商务楼宇的治安管理要适应公共安全治理主体多元化趋势，形成行政功能与自治功能相互补充、政府力量和社会力量良性互动的运行机制。
       1、强化主体责任意识。商务楼宇所有人、承租人和使用人以及物业服务部门之间是一种契约关系，共同构成治安、消防等安全防范主体。自贸区分局通过组建各商务楼宇之间的“警企微信群”，在合理界定和依法分离公安机关管理职能边际的前提下，通过“线上线下”的协商沟通，与各商务楼宇管理部门签订商务楼宇管理目标责任书，明确商务楼宇各主体的权限和责任，使公安机关由单一责任主体向共同责任主体转变，以体现商务楼宇治安管理的公共属性和市场属性。
       2、鼓励企业实行自治。将商务楼宇管理作为社会治理的新领域，将公安机关确保商务楼宇安全有序与企业提升商务楼宇服务品牌结合起来，鼓励企业单位建立完善管理制度，筑牢最小社会治理单元。比如要求物业单位严格执行相关规章制度，加强商务楼宇人员出入登记、治安巡查、消防检查；及时更新企业单位登记注册、经营状况等动态信息等，这既是商务楼宇治安管理的重要内容，也是公安机关期望达到的要求。依托“保税区企保协会”平台，整合商务楼宇管理社会力量，扩大企业单位以及其他社会主体的自治空间，发动企业单位、社会团体共同参与商务楼宇自我管理，推动商务楼宇管理的社会化。
       3、推动商务楼宇基础建设。以全市层面开展“社会面智能安防建设”为契机，鼓励企业和物业单位根据安全管理需求，安装必要的安全防范系统，如：楼宇出入口智能控制系统，包括人脸识别技术、指纹机、IC智能卡及读卡机等；入侵报警系统，利用电子信息技术及传感器技术，对非法进入发出报警信息；视频安防监控系统，利用遥控摄像机等设备，直接监测和记录被测现场信息；灾害物联感知系统，利用智能化装置，自动感知楼宇内异常的温感、烟感和光感等。至2019年底，综合保税区内约70%的商务楼宇将实现智能安防建设升级。
       总而言之,对商务楼宇的治安管理,不是靠民警的单打独斗,也不是靠属地派出所一家独大,是要多管齐下,顺势而为,依靠所有可以依靠的社会力量,群策群力,实现“接力”与“借力”才能把此项工作做实做好。